Por
Vladimir Passos de Freitas
Ofuscada pelo noticiário político e os múltiplos efeitos da operação “lava jato”, que ocupam a mídia em horário integral, foi sancionada dia 25 de abril passado, a Lei 13.665/2018, que alterou a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, nome da antiga Lei de Introdução ao Código Civil, introduzindo dez novos artigos. Apesar de sua entrada discreta no palco das relações jurídicas, seus efeitos serão muitos
A grande novidade é que, a partir de agora, os que detêm poder de decisão terão que avaliar e concluir, motivadamente, com base no mundo real e não em abstrações jurídicas tão em moda nos últimos anos. Vejamos os artigos que transformam a realidade atual.
O artigo 20 exige, nas esferas administrativa (órgãos da administração direta), de controle (tribunais de contas e outros) e judiciais (todos os ramos e órgãos de qualquer instância do Judiciário), que se abstenham de justificar suas decisões com valores jurídicos abstratos sem ter em consideração os efeitos práticos da decisão.
Genericamente, valores humanos são “valores morais que afetam a conduta das pessoas. Esses valores morais podem também ser considerados valores sociais e éticos e constituem um conjunto de regras estabelecidas para uma convivência saudável dentro de uma sociedade”.
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No âmbito jurídico, ensina Alexandre Marques da Silva, citando Miguel Reale, que o valor maior é o ser humano e os outros dele dependem, acrescentando que suas “necessidades são representadas em cinco valores fundamentais: o verdadeiro, o belo, o útil, o santo e o bem”.
[ii]
Mas, então, o que seria um valor jurídico abstrato? Ao meu ver seriam conceitos genéricos não ligados ao caso concreto, que poderiam justificar tudo a qualquer tempo, sem relação com a realidade fática.
Vejamos um exemplo. Com base no princípio da dignidade da pessoa humana, uma decisão judicial concede algo não previsto em lei, como uma licença maternidade de um ano. Ora, tal tipo de decisão, por mais simpática que possa parecer, poderá ter consequências junto a um modesto empregador, despreparado financeiramente para suportar o encargo. Agora o artigo 20 exige que a autoridade judiciária avalie o porte da empresa, seus custos, número de empregados, se tem condições de suportar a ausência da empregada por seis meses e outras circunstâncias.
Se o artigo 20 fala em avaliação das circunstâncias, o 21 é o passo seguinte, porque determina que a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar as consequências. Portanto, motivar a decisão. Imagine-se que autoridade administrativa suspenda o pagamento de refeições dadas aos presos, porque há denúncia de descumprimento das condições do contrato. Tal decisão deve indicar expressamente as consequências, que poderão ser graves. Para que isto seja evitado, o parágrafo único reclama que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime.
O artigo 22 dispõe que, na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. O que se quer evitar, com razão, é que ao gestor sejam impostas ações de cumprimento impossível. O melhor exemplo disto são as determinações na área da saúde, onde, por vezes, a uma só pessoa é concedido um direito que consome todo o orçamento de um município. Portanto, agora a decisão deverá inteirar-se da situação do gestor e ter em conta a realidade, não bastando a alegação genérica que a ele cabe dar efetividade a políticas públicas.
O artigo 23 exige que a decisão que estabelecer orientação nova deve prever regime de transição. Correta a mudança. Mudanças administrativas dependem de atos complexos, por vezes licitações que não se fazem em dez dias. Imagine-se uma ordem judicial que determina a retirada de famílias de área de risco. Certamente o município terá que realocar as pessoas e isto não se faz com facilidade. Assegurar prazo para que a transição seja feita é medida de bom senso e agora de lei.
O artigo 24 lembra a necessidade de as decisões administrativas que revisem atos anteriores levarem em conta as orientações gerais da época. A providência é adequada, porque o administrado não pode ser surpreendido pela proibição de algo anteriormente permitido. Por exemplo, na área ambiental, por força de exigências do Código Florestal, são comuns ações judiciais que buscam a demolição de moradias construídas há décadas. Criam-se situações, por vezes, de flagrante injustiça.
É preciso que haja respeito à boa-fé nos atos administrativos, é necessário que o administrado possa confiar no administrador. José Guilherme Giacomuzzi
[iii] considera a boa-fé uma decorrência do princípio da moralidade estampado no art. 37 da Constituição Federal de 1988. Egon Bockmann Moreira, afirma de forma enfática:
“A boa-fé impõe a supressão de surpresas, ardis ou armadilhas. Ao contrário, a conduta administrativa deve guiar-se pela estabilidade. Não se permite qualquer possibilidade de engodo – seja ele direto e gratuito; seja indireto, visando à satisfação de interesse secundário da Administração. Caso comprovada a má-fé, o ato será nulo, por violação à moralidade administrativa.”
[iv]
O artigo 26 permite que a administração, nas situações irregulares, incertas ou litigiosas, celebre compromisso com os interessados. Os Termos de Ajustamento de Conduta são cada vez mais utilizados. Sua utilidade é flagrante e a administração em geral, agora, ganha fundamento legal para poder adotá-los.
O artigo 27 faculta ao administrador impor compensação por benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos resultantes do processo ou da conduta dos envolvidos. O dispositivo busca corrigir situações em que o erro é irreversível, valendo-se a autoridade da compensação como forma de alcançar o interesse público.
A propósito, observa Marçal Justen Filho que “em todos os ramos do direito, o decurso do tempo pode acarretar a consolidação de situações fáticas e jurídicas, inclusive gerando a extinção de faculdades, direitos e obrigações. Mas a questão apresenta especial relevância para o direito administrativo”.
[v]
O artigo 28 atribui responsabilidade pessoal ao agente público em caso de dolo ou erro grosseiro. Esta responsabilização pessoal, contudo, não retira a responsabilidade do Estado por atos de seus agentes, conforme prevê o artigo 37, § 6º da Constituição.
O artigo 29 dá mais um passo em direção a uma tendência na administração pública, qual seja, a de ouvir a comunidade. A consulta pública por ele facultada faz parte da chamada governança participativa.
Finalmente, o artigo 30 recomenda às autoridades em geral que aumentem a segurança jurídica, apontando, para tanto, medidas diversas, como súmulas administrativas. Nada mais necessário.
Em suma, a insegurança hoje reinante afasta investidores das atividades econômicas, gerando consequências sociais graves. A nova redação da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro, traz ao Brasil maior responsabilidade aos atos do Poder Público e às relações entre a administração e o administrado, evitando medidas fora da realidade que, por vezes, nem são possíveis de cumprimento.
[i] Disponível em
https://www.significados.com.br/valores/. Acesso em 28/4/2018.
[ii] MARTINS, Alexandre Marques da Silva. Os valores em Miguel Reale. Disponível em
https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/176575/000860623.pdf?sequence=3, p. 269. Acesso em 28/4/2018.
[iii] GIACOMUZZI, José Guilherme. A Moralidade administrativa e a boa-fé da administração pública. São Paulo: Malheiros, 2. ed., 2013, os. 280-1.
[iv] MOREIRA, Egon Bockmann. Processo Administrativo. São Paulo: Ed. Malheiros, 2000, pg. 90-91.
[v] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo, Revista dos Tribunais, 9. ed., p. 1.337.
Vladimir Passos de Freitas é desembargador federal aposentado do TRF da 4ª Região, onde foi corregedor e presidente. Mestre e doutor em Direito pela UFPR, pós-doutor pela Faculdade de Saúde Pública da USP, é professor de Direito Ambiental no mestrado e doutorado da PUC-PR. Presidente da International Association for Courts Administration (IACA), com sede em Arlington (EUA). É vice-presidente do Ibrajus.
Revista Consultor Jurídico, 29 de abril de 2018, 8h00
https://www.conjur.com.br/2018-abr-29/segunda-leitura-mudancas-lindb-inovam-direito-brasileiro
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